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高等学校章程建设的制度保障和体制创新
2016-10-09 10:30  

 

      主持人:各位领导,各位代表,大家上午好。《高等学校章程制定暂行办法》研讨培训班现在正式开班,这次研讨培训班的主要任务是“深入贯彻落实教育规划纲要,学习宣传和贯彻实施高等学校章程制定暂行办法,推动高校完善章程,建设现代大学制度”。改革是当代中国教育的主旋律,当今的中国教育正处在改革的风口浪尖,正处于改革的深水区和攻坚期,以高校章程建设为突破口,全面建设中国特色现代大学制度,是教育改革的重要内容,教育部2012年工作要点明确要求落实高等学校章程制定暂行办法,分类推进高校章程建设,促进高校办出特色、办出水平。推进高校章程建设是一项深层次的教育改革任务,也是学校教育制度的基础和核心内容。下面让我们以热烈的掌声请教育部政策法规司司长孙霄兵同志给我们做报告。  

     孙司长:各位领导,同志们,大家早上好。加强高等学校的章程建设是落实教育规划纲要在关于完善大学制度提出的重要任务,为了落实教育规划纲要的要求,教育部经过认真的研究和反复征求意见,在去年的11月以教育部第31号令的形式颁布了高等学校的章程制定办法。部党组对这样一项工作高度重视,不仅党组会多次讨论,袁贵仁部长还亲自召开座谈会听取意见,对章程的制定做出了很重要的具体指示。高等学校的章程制定办法基本成熟以后,袁部长又对办法颁布后的学习宣传与贯彻落实工作做了专门的指示和要求,我们召开这次培训班就是贯彻高校章程制定暂行办法的重要内容,刚才王司长给大家做了介绍,咱们培训班受到全国高校的高度重视,反映出大家对于章程建设与高度的共识。我们第一期是在深圳办的,所以我们从来的同志的名单上可以看到,既有教育部的直属院校,也有地方的本科院校、专科院校和高职学院,说明大家非常重视。今天上午是总的讲解,我先给大家介绍。
我讲三点意见。    

   第一、进一步提高对推动高校章程建设必要性和重要性的认识。  

   根据《教育法》的规定制定章程并依据章程管理是学校法定的权力,这样的权力它对各级学校都要进行管理。在高等教育法专门规定了高校章程的内容,对于章程具体内容又做了进一步的规定,那么这次我们在制定国家中长期教育改革和发展规划的时候专门写了中国现代大学制度这一节,提出要加强章程建设,各类高校应当依法制定章程,依照章程的规定管理学校。这又是进一步在教育规划里面明确做的一点。这些年我国高校改革发展的实践表明,促进高校科学发展,基本的经验就是要依法治校、依法办学,因此在这次培训班上我们还请了有关的专家就章程建设和依法治校的有关内容给大家做介绍。高校章程不仅是高校依法自主管理、实现依法治校必要条件—要依法治校要有条件,重要的条件要有章程,这个章程同时也是高校明确内外部的权力义务管理,促进高校完善治理结构科学发展,建设现代大学制度的重要载体。这是总的认识。  

  下面我讲几个具体问题:  

   第一,当前高校章程建设的现状和问题。
为什么制定高校章程暂行办法,首先推动全国高校进行章程建设,我们现在高校章程建设的情况怎么样?情况是不乐观的,甚至在很多高校是受到忽视的。在很多领导那里认为这个事情还没有提上日程是不重要的。我们现在的学校里边制度建设非常重要,但是很多学校还没有认识到,成天抓具体的事情,不重视制度建设,不重视章程建设。2007年我们针对全国高校章程建设的整体情况进行了一次调查,根据当时调查的情况—我们调查了全国各类的高校,加上在这些高校当中已经报送了章程的草稿和正在考虑起草的百分之十几,其中很多还有水分。只有百分之十几的情况知道要制定章程,知道章程的制定对于高校的改革发展具有重要的作用。教育部的直属高校七十多所也只有十来所制定了章程,此后我们就没有再进行调查。但是从当时的调查情况看,大多数公办的高等学校没有章程,也没有想打算制定章程。这一段时间也有一些高校制定了章程,制定章程是一些什么情况呢?已经制定的章程第一是基本的内容都按照高教法的要求写了,但是内容雷同的情况比较普遍,形式和内容雷同,这也反映在章程制定当中走形式,不讲内容的情况还是比较普遍的。  

   第二,对学校重要问题,特别是决策机制、领导体制缺乏具体的制度建设。  

   我们讲制定一个文件,管下面容易,涉及到书记校长的协调就比较难了。对党委和校长的关系分工权限决策过程缺乏程序性的规范和制度性的建设。  

   第三,内部治理结构的规范不清晰,缺乏自身特色,只有少数高校在章程中明确规定学术权力的地位和运行,民主监督的内容和形式,以及师生内容保障机制等。  

   对于内部的治理结构规定的不清晰。我在这里简单的讲一下内部治理结构。我们教育规划纲要在学校制定这一节专门写了一项。第40项,完善中国特色的现代大学制度,我们章程建设也是为现代大学制度的建设而服务的,那么大家会问什么叫现代大学制度?现代大学制度是怎么来的?我们说现代大学制度这个概念是这次教育规划纲要所明确提出的,是以党中央国务院的文件来规范的一个重要的制度,过去我们讲现代大学制度,是很多学者专家在讲,教育部的个别文件里也出现过这个提法,但是真正作为党中央国务院的一个文件提出来的重要制度,要求我们在所有的高校推进这样一项制度这还是规划纲要第一次提出。  

   现代大学制度有哪些内容呢?  

   1、完善治理结构。我们认为现代大学是有一个治理结构的,也可以说是内部的治理结构,但是实际上这个治理结构不仅仅是反映内部的情况,也涉及到外部,现代大学制度完善治理机构重在要处理学校四个方面的关系。  

   (1)党委领导。坚持完善党委领导下的校长负责制。党委领导和校长负责制是缺一不可的,从关系上来讲首先是党委领导,党委按照高教法的规定有明确领导职责,管方向、管干部、管大事。高等学校的社会主义办学方向是要党委来抓的。重要的四项通常讲的三重一大党委要管,如果不管就会出问题,我们有的学校有很大笔的贷款,几个亿的贷款,有个别的校长就自己作主了没有上党委,最后出了问题自己承担。干部也是党委要管的,党委除了管这些事情以外还要支持校长独立负责的行使职权。这个也是高教法的原话,所以我们在这儿讲。  

   (2)校长负责。校长要行使自己的行政职权,在高教法里边校长的行政职权做了明确的规定。  

   (3)发挥学术委员会的重要作用。有的人把它概括成为教授治学,实际上包括学术委员会。学术权力要发挥作用,按照纲要的说法,要充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。充分发挥教授在教学研究和学校管理当中的作用,有两个充分发挥。学术委员会在学术建设、学术评价、学术发展中要起作用。教授在教学学术研究和学校管理当中要充分发挥作用,这个教学科研学术研究没问题,但是在学校的管理当中也要起作用。也就是说有一些权力,管理上的职责要交给教授去管,要探索教授治学的有效途径。  

   (4)民主管理。参与民主管理和监督,我们的教职工代表大会与高等学校章程制定暂行办法同时发布的是教育部和全国总工会发布的学校教职工代表大会的规定。所以我们一方面有个总的要求,同时对于教职工参与民主管理和监督,也出来一个规定,这两个规定是互相配合的。它不是决策机构,有的同志认为教职工代表大会相当于人大,这个看法是不恰当的,学校领导体制、决策机构,就是党委领导下的校长负责制,所以这样一些思路我们会体现在章程制定的程序当中。现代大学第一点是完善治理结构。这四句话提醒大家记住这个内容。  

   2、加强章程建设。  

   3、扩大社会合作。需要探索建立高等学校理事会或者董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制。我们讲高校的社会合作这次规划纲要明确提出要建理事会或者董事会,这个理事会和董事会不是决策机构,跟教职工代表大会一样,它跟企业的理事会或者董事会不一样,它仍然不是决策机构,它是一个健全社会支持和监督学校发展的长效机制,是一种社会合作的机制。通过理事会或者董事会可以探索高校与行业企业密切合作共建的模式,推动高校与社会科研院所的资源共享,从而提高服务经济社会发展的能力。可以由学校自己设立,不需要报批,董事会和领事会的领导由学校自己协商决定,可以由学校的领导担任,也可以由政府的有关领导担任,也可以由企业行业的社会组织的成员来担任,也可以由社会的一些名流来担任。总之如何对学校有利就如何做,这也使学校发展有了很大的空间。特别是纲要实施以后有些学校成立了理事会或者董事会,效果还是不错的。这是现代大学制度的第三个内容。  

   4、推进专业评价。现代大学制度学者们发表了很多的看法,究竟什么是现代大学制度也有很多的评论,教育规划纲要认为,专业评价是现代大学制度的重要内容,我们的大学是搞教学和科研的。用蔡元培的话讲大学是研究高深学术之机关,因此大学的发展、改革、质量、贡献要有专门的评价,这个评价不是任意的评价—现在我们对于大学的评价韧性很强,领导可以发表看法,群众可以发表看法,媒体可以发表看法,什么人都可以对大学进行评论,这个评论是可以的,他们评论有价值的意见咱们也是可以接受吸取的,但是这个不是对大学真正的办学水平和教学科研水平的考核性的评价。教育规划纲要认为,要鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科专业课程的水平进行评估,建立科学规范的评估制度,还要探索与国际高水平教育评价机构合作,形成中国特色的学校评价模式。就是要以专门的机构来进行评价,包括这种专门机构是社会上的中介评价机构,不是什么人都可以进行评价的。现在咱们的学校受社会干扰非常多,谁说一句话咱们心里就打鼓,我觉得今后要改正这种导向,我们学校自己如果说存在什么问题,我们可以通过制度建设和采取一系列的措施来解决,但是咱们学校的办学水平,学科专业课程的水平和质量要有专门的机构进行评价,所以要建立高等学校质量年度报告发布制度,我们希望越来越多的高校制定年度的质量报告,同时提高质量报告发布的水平,更科学的设立有关的项目。现在这个质量评价报告还是在各个高校自己发布的层面上,也许有一天教育部会发布一个统一的要求来规范这个质量报告,但是这个都是属于行业中的专门评价。现在高校受干扰的很多,我们觉得我们自己对自己要有评价,现在把高校作为社会上的事业单位,谁都想说两句,这个导向我认为也不正确。这是完善现代大学制度的基本内容,这些内容在新的规划章程里面,要按照规划纲要的要求进一步的明晰,过去没有现代大学制度的要求就不清楚,过去章程制定的问题是对学校和举办者的关系制定比较宽泛和原则,学校自主办学的责任和权限在章程当中很少提及。这里边又涉及到一个问题,我们这个章程制定出来以后算数不算数,今年两会期间有的两会的代表就讲,说你们这个章程颁布以后让各个学校制定章程,这些学校制定章程的时候就涉及到自己很多的权限,这些权限政府没有给我明确,我自己怎么写呢,提出这个问题,所以这个问题也是存在的。以前制定的这些章程就没有明确,只能把自己认为自己很牢靠的事情写到章程里边来,我们这次讲制定章程要经过政府核准的程序,这道程序就是学校可以提出要求,通过这个要求和政府、和主管部门进行讨论,进行协商,明确你自己还不清楚又特别想弄清楚的一些问题,可以通过章程制定来明确。  

   5、过去章程制定问题,章程制定修改的程序缺乏统一的规定,质量不高,没有发挥应有的作用。  

   这是我讲的第一个大问题的第一点。  

   第二、章程制定背景。  

   通过教育规划纲要的颁布,大大提高了高校对章程制定的重要性和必要性的认识。在教育规划纲要颁布以后,我们的28所试点高校都要提出学校章程。在章程建设当中大家也提出了一些共性的问题,希望教育部提出章程制定的指导性的意见。我们积极开展了制定工作,反复征求了各省教育行政部门、高等学校和有关直属单位的意见,召开了三次部党组会议进行审议,因为对高等学校的问题大家非常重视,同时也非常敏感,要处理一系列的关系。这些关系把握不好,不仅章程制定不好,还会引发其它的问题,所以我们袁部长亲自召开座谈会听取意见,最后部里是下了决心出台这样的章程制定办法,把推进章程建设作为高等学校的体制改革的重要举措。人民群众对教育的改革寄托了很大的希望,但高等教育领域中如何推进体制改革是一个重要的问题。基础教育当中有很多的问题—择校、收费、教辅等问题,这些问题正在解决当中。高校中也有很多问题,比如说从外部来讲,高考改革就是一个比较大的问题;从我们内部一点来讲,咱们学校的内部体制改革,学校制度的建设也是一个重要问题。但是我们现在走出了这一步,通过章程作为一个抓手来进行突破,所以部里在纲要颁布一周年的时候出台了章程制定的暂行办法,应当说在全社会获得了好评。很多大小报纸都进行了报道,这些报道反映都很好,现在关键是如何把具体工作做好。  

   其一,彰显了教育部落实规划纲要推动高等学校管理体制改革的决心。通过章程实现自主管理,落实学校的办学自主权。  

   其二,不是要包办学校制定章程,而是给广大高校制定章程提出指导性和规范性的文件,要指导大家如何制定章程,也要同时告诉大家如何规范的制定章程。这个规章意义全国2700多所高校都要启动章程的制定,都要依照章程进行管理。因此我们讲这个办法的出台是高等教育界的一件大事,有的同志说也是具有里程碑意义的一件大事,从此群众的高等学校就走上了以章程治校的道路。体现在学校内部就是以章程治校,章程在学校具有至高无上的地位,学校的一切工作都要从章程出发,章程是凝聚着国家的法律、政策、文件和学校内部的共识,今后我们学校工作就可以按照章程积极主动的工作。  

   其三,制定的暂行办法还有利于进一步明确章程的法律地位,使章程在实践当中产生作用,减少外部对学校的非法干预。高校是社会组织,是事业法人,这样的事业法人的组织如果是符合法律法规和规章的规定,就应该得到法律和制度的尊重。  

   其四,章程制定办法的意义在于,有利于推动高校总结经验,提高管理水平,也对没有制定章程的高校产生推动作用。  

   第三、深刻认识章程建设对促进高校改革发展的重要意义。  

   其一,大家要认识到章程是现代大学制度的基础。从有大学的那一天就有章程,没有章程就没有大学,大家可以从中世纪的大学到十八世纪、十九世纪的现代大学以及到今天,这都是有了章程才有大学,中国在清末就产生了三个大学章程。应当说章程是现代大学制度的核心特征,没有章程的大学还不是真正意义上的现代大学。  

   其二,章程是依法治校的重要依据。咱们国家的法律法规规章,党和政府的要求很多,今天有,明天有,后天还会有,过去也还有。这么多的文件内容要在我们学校里面把它化为自己的语言、自己的要求,要适应学校自己的特点,我们要把这样的一些党和国家的要求化为自己的营养结晶,这个结晶就是你学校在国家的规定基础上产生自己独到的有价值的制度,不是千篇一律的制度,所以我们讲章程就是有特色的制度,管现在、管将来,我们现在的国家关于高等教育的方针政策已经基本上成型。我们有教育法,有高教法,还有相关的很多规定,这些规定我们学校要把它提炼出来,集中起来,最后加以实施。我们就需要有个章程,通过章程实现我们学校的法制化、民主化,以后我们管理学校就依据章程进行,而不是仅仅靠领导人的指示,靠学校的文件。  

   其三,大学是推动高校发展的基本保障。  

   所以我们的章程应该存在学校的历史,体现学校的理念,明确学校发展的思路,铸成具有自身独特内涵的大学精神和气质,我们要把大学的日常工作上升到精神层面、制度层面,现在我们说不出来。这样就很难追求崇高的目标,我们这个涉及到对大学的作用和价值,大学一方面要适应社会经济、社会发展,同时又要引领社会,我们这个社会现在是市场经济,存在着很多的问题,谁来纠正社会上的这些问题,谁来引领新的时代风尚,当然我们党和政府有很多宣传机构、文化机构,但是对一个社会形成真正的有影响的文化引领和价值引领,大学要发挥很重要的作用。有了大学城市的面貌就不一样,有了一批具有崇高追求的知识分子,我们就要通过章程把我们的大学打造成为一个精神的高地,文化的高地,要让我们的章程使大学里面的知识分子以章程为荣。  

   我说的第二部分是:推动高等学校章程建设要紧紧依靠制度保障和体制创新。  

   第一,明确鼓励支持高等学校以章程建设为统领,健全内部治理结构,落实办学自主权,形成管办分离的新型高等教育管理体制。高等教育事业的发展关键在改革,这是中央在教育规划纲要提出的一个重要思想,教育要发展,关键靠改革。高等教育的发展关键也靠改革。我们改革靠什么,我们就要通过章程来推动,形成一个新的管理体制,高等教育的体制里面有很多问题,有办学体制改革,有管理体制改革,有学校制度建设,那么我们首先要做好高等教育的管理体制改革,就要形成以章程建设为统领,推动形成管办分离,甚至是管办评分离的一个高等教育的管理体制。高等教育管理体制改革就是以管办分离,或者管办评分离为目标。  

   第二,章程在高等学校制度当中要有核心作用。今后所有的学校的规章制度的建设都要从章程出发,我们学校现在有很多规章制度,后勤处有一套,学生处有一套,教务处有一套,这些制度有的比较好,是相互配套,相互协调,相互连通的,有的可能在价值准则上就不一致,出发的目的就不一致。  

   第三,章程暂行办法制定当中提出了章程建设的基本原则,其中提出了总的原则,不能制定出问题。就像我们这次制定规划纲要,要不要制定?有的人就说不要制定,教育部的领导说很好。怎么改?有的专家就讲,说还费劲制定教育纲要干嘛,西方的教育好得很,直接照搬就行了,也有说西方的教育制度差的,还有说教育部不需要制定,应该让全国人大制定或者民主党派制定。  

   1、把握思想政治的原则,或者说法制的原则。依法以中国特色的社会主义理论体系为主,把握社会主义办学方向,遵循法制统一的原则,将依法自主的理念落实到规范当中去。要在思想上、政治上、法制的统一原则上把握住,不要号召大家制定纲要还制定出问题。  

   2、强调改革的原则,不要把纲要的制定作为保守的原则。杨振宁说中国需要的人才绝大部分人可以培养,但是顶尖的部分人才是中国大学培养不出来的。这我们也在反思中国的学校问题到底出在哪里,说我们没有钱,说我们没有仪器,大家看来看去我们高校的差距主要差距在两个方面:一是人才的差距;二是制度的差距;我们的制度还没有充分发挥学校教职员工的积极性、创造性、独创性,培养优秀人才、拔尖人才的环境还不太好,我们要通过章程解决这些问题,要解决几个实实在在的问题,而不是糊弄人。所以我们大家都很聪明,现在又有钱,党的领导也很好,为什么就出不了成果和人才,我就觉得很奇怪。优秀的人才到哪里去了?今年毕业680万人,大家关心的是这些学生找工作的问题,没有关心他们成才的问题。都到美国去了,都到欧洲去了。所以高校制定章程要体现改革,而不是过去文件的汇编。  

   3、体现自主的原则。学校要自主,教育管理机关要有突破,突破新的思维和胸怀来对待高校制定章程,不要怕人家挑战你行政管理的权力,所以在高校章程制定当中要反映高等教育法所体现的七个自主权,这是都可以的。要符合法律的原则,要和行政管理部门协商,要同意。现在我们在听取高等学校关于自主权的落实问题,有的高校提出我不想按照现在的招生体制进行招生,我要自己到学校选拔好的学生,这个可以不可以?我认为从法理上来讲这个也可以,西方的学校不就是这样选择的,也不一定非要通过高考,也不需要保送自主招生的形式,但是行政管理部门要认可你这个做法,你这个自主权要得到认可,要在章程里边经过核准,这个大家就可以去跟行政部门谈,有的行政部门认识水平高一点也许就同意,有的不一定认识到这个重要性就没有同意,总之就给大家提供了一个机会,可以去探讨很多重要的事情。通过制定章程的机会变成落实和扩大学校自主权的过程。  

   第四,规范高校章程重要内容。  

   1、高教法规定的内容。  

   2、自主权的内容  

   3、完善现代大学制度建设的内容。  

   这三个大的内容你要写上,你不写核准的时候就觉得缺了一部分。我们不是说包办大家写,而是告诉大家应该怎么写,你如果知道不写也可以,突出其他方面就行了,这也可以,但是你要知道其它会有一些什么要求,什么做法。  

   第五,明确章程制定程序。  

   1、章程怎么制订,有的学校还没有开始制定就开始扯皮了,学校要从综合的起草组织来进行。  

   2、采取开门立法的办法,广泛征求意见。然后要经过教职工代表大会的通过审议,教职工通过以后经过校长办公会议的审议,最后通过党的委员会审议决定,这个章程校内的程序就完成了。  

   第六,在制定当中涉及一些问题。  

   1、政府部门如何参与。提出处理高校与举办机关主管部门的关系,高等学校的章程是公共规则,不是学校和政府部门之间的合同,首先是个公共规则,因此国家的教育部要制定一个规章来指导这个工作,要遵守法律法规的规定,是要遵守一些原则,也包括一些具体的规定,所以是公共的规则,这个公共规则就决定了高等学校的管理部门可以适当方式参与,政府和学校一起参与章程的制定没有问题。  

   2、参与过程也是协商过程。大家可以讨论哪些事情是可以由你这个学校来做,这个要由政府牵头,如果有这样的情况当然也是很好。  

   3、主管部门认可自己高校章程制定当中做出的规定。  

   第七,创设章程核准和监督保障机制。  

   1、对章程的核准我们也进行了规定,原来对章程的核准是批准机关对于学校的章程进行核准,全国的高校都是教育部批的,是不是教育部对2700多所高校都要核准,我们想一部分放到省里去,省里的学校省里核准,教育部直属院校教育部自己核准。  

  2、大家还会提出把学校的章程报到省人大讨论行不行,报到有立法权的市人大讨论通过行不行,我们觉得这个和高教法所规定的章程核准的机制不矛盾,但是你还要经过教育部的核准。  

   3、推动高等院校制定核心环节,大胆实践,勇于创新。  

   (1)明确重视,学校统一思想。  

   (2)政府和主管部门统一认识。  

   (3)统一社会各方面人士。向制定章程问题上形成共识,并且各部门具体的支持学校。  

   其次要推动章程的建设采取适当的方式和路径。  

   1、如何组织2700多所高校进行分类制定还再研究。  

   2、选择一批具有改革意识的高校作为章程的试点。  

   3、解决一些重点问题。学校难点、热点、历史遗留问题要在章程里面敢于碰硬、加以解决。  

   4、推进章程建设要和依法治校相结合。依法治校需要方方面面的制度建设,以章程建设为核心的各种规章制度的建设,包括保护学生和教师的合法权益。建立省属制度的建设,这个方面也要做工作,从政府来讲要体现学校权力为本的精神,从而形成依法治校、总体改革的局面。  

   推进章程建设将会成为未来一段时间我国高等学校体制改革的重要内容,我们相信经过高等学校的努力,在党中央国务院的领导下,在各级省党委政府的领导下,我们高校章程建设一定会取得良好的成绩。我就跟大家先汇报这些,有不当的地方请大家批评指正,谢谢大家!  

(2012年4月18日至19日,教育部政策法规司、教育部全国教育普法工作领导小组办公室和中国高等教育学会在安徽合肥联合举办第二期《高等学校章程制度暂行办法》研讨培训班,以上为根据录音整理的重要会议内容。)  

(受访人:教育部政策法规司司长  孙霄兵)

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